(i) Quan hệ ngân sách phức tạp:

Khuôn khổ phân cấp ngân sách như hiện tại ở Việt Nam tạo ra tình huống rất phức tạp. Khái niệm “ngân sách lồng ghép”, trong đó ngân sách của tỉnh (bao gồm cả ngân sách huyện và xã) đều được thể hiện trong NSNN chung trong khi thẩm quyền và quyền tự chủ đã được trao khá nhiều cho chính quyền địa phương (HĐND) khi họ tự đưa ra quyết định về chi tiêu trên cơ sở năng lực thu của họ. Khuôn khổ phân cấp ngân sách đã tạo ra hàng loạt các cơ chế phân chia nguồn thu phức tạp giữa trung ương và địa phương, ngoài ra các tỉnh còn có động cơ tạo nguồn thu cho mình qua các cơ chế cho phép giữ lại phần thu vượt mục tiêu đã thống nhất. Mặc dù thời kỳ ổn định đã đem lại khả năng tiên liệu cao hơn qua việc đưa ra các định mức chi tiêu và tách việc đàm phán về phân chia nguồn thu ra khỏi vòng đàm phán ngân sách năm, nhưng nó cũng đã chuyển nội dung đàm phán về dự toán tổng thu.

Một số tác động từ những đặc điểm của hệ thống ngân sách:

-         Cơ cấu ngân sách theo cấp bậc, trong đó ngân sách mỗi cấp lại được chính quyền cấp trên phê duyệt, cùng với sự phê duyệt của HĐND cùng cấp, không những dẫn đến một quy trình lập ngân sách cồng kềnh kèm sự chậm trễ, mà còn ảnh hưởng đến các mục tiêu phân cấp và trách nhiệm giải trình của các cấp chính quyền địa phương. Do có sự trùng lặp về quyền quyết định, các vấn đề về trách nhiệm giải trình, những khó khăn thực tiễn về thời gian, nên khó có thể hình dung mô hình chuẩn cho phương pháp Kế hoạch chi tiêu trung hạn sẽ hoạt động thế nào cho hiệu quả trong bối cảnh đó.

-         Điểm nhấn lớn trong quy trình NSĐP tại Việt Nam là thu và dự báo thu – qua đó tạo ra động cơ để Bộ Tài chính ước tính dự báo thu của địa phương ở mức cao, ngược lại các tỉnh đưa ra dự báo thu ở mức thấp nhằm tối đa hóa số họ được hưởng từ trung ương. Khác với cách làm đó, phương pháp Kế hoạch chi tiêu trung hạn bắt đầu trên giả định về tính khách quan trong ước tính nguồn lực tổng thể sẵn có và tập trung sự chú ý vào đàm phán chi tiêu.

-         Phân bổ của trung ương cho các tỉnh (và tiếp tục cho các cấp dưới) được cung cấp dưới dạng trọn gói. Mặc dù các bản dự toán ngân sách được lập trên cơ sở chiến lược chi tiêu ngành, nhưng HĐND có toàn quyền phân bổ chi tiêu theo cách họ thấy là phù hợp. Điều này ảnh hưởng đến giả định của phương pháp Kế hoạch chi tiêu trung hạn là các quyết định về phân bổ nguồn lực giữa các ngành sẽ được đảm bảo và được phản ánh trên chi tiêu thực tế.

-         MTEF phải được lập dựa trên giả định về độ minh bạch của thông tin, các dự báo về thu và chi. Tuy nhiên, trong môi trường hiện nay, các giả định về độ minh bạch thông tin sớm lại bị dàn trải trong quy trình chính trị và quyền quyết định của HĐND trong việc ‘cân đối ngân sách’ của họ. Một số cơ chế thu bị ‘treo lại’ vì mục tiêu cân đối ngân sách và HĐND biết rõ khoản thu họ có thể thu vượt mục tiêu thu đã thống nhất. 

-         Trong bối cảnh đó, khái niệm ‘trần’ trong MTEF (ở dạng hạn mức chi tiêu) có vẻ không phù hợp lắm. Thực chất, chính quyền địa phương được khuyến khích tối đa hóa chi tiêu vượt mục tiêu ban đầu, miễn là họ có thể có nguồn thu. Khái niệm ‘trần’ liên quan đến NSĐP do đó chỉ hợp lý ở dạng ‘số hướng dẫn’ chứ không phải hạn mức cứng đối với chi tiêu.

-         Mặc dù giai đoạn ổn định cũng có một số thuận lợi, nhưng khi chuyển nội dung đàm phán sang đàm phán về các dự toán thu, nó làm mất đi động cơ dự báo khách quan, trong khi đó đây lại là yêu cầu cốt yếu của phương pháp Kế hoạch chi tiêu trung hạn. Giai đoạn ổn định cũng là giai đoạn tĩnh, do đó cũng tạo ra những bất lợi trong bối cảnh lập kế hoạch trung hạn cuốn chiếu: ngoại trừ việc đầu giai đoạn ổn định, trung ương và địa phương phải đưa ra các giả định về định mức chi tiêu và phân chia nguồn thu cho các năm tương lai, cũng như phải xác định vị thế đàm phán của mình.

(ii)Phạm vi ngân sách chưa bao trùm:

MTEF đòi hỏi việc xác định ưu tiên và phân bổ nguồn lực giữa các ngành phải được thực hiện trong một khuôn khổ nguồn lực tổng thể. Đây là một khó khăn của Việt Nam vì phạm vi ngân sách chưa được bao trùm:

-         Không phải tất cả các khoản thu từ phí và lệ phí của các đơn vị sự nghiệp đều được đưa vào ngân sách và một số khoản thu trong đó còn không được quản lý tại KBNN;

-         Ngân sách chưa nắm bắt được đầy đủ về viện trợ nước ngoài, đặc biệt những khoản viện trợ do nhà tài trợ tự thực hiện;

-         Nguồn trái phiếu cho những dự án cơ sở hạ tầng và giáo dục là ngoài ngân sách.

(iii) Kế hoạch kinh tế - xã hội 5 năm – các quyết định ưu tiên chiến lược:

Kế hoạch 5 năm được lập cho kỳ cố định (trong đó có đánh giá giữa kỳ) và cơ bản không được định hướng theo ý tưởng hạn chế các kế hoạch chi tiêu theo các mức nguồn lực dự báo. Còn MTEF là một khuôn khổ cuối chiếu ba năm trong đó có ngân sách năm kế hoạch và số hướng dẫn cho hai năm tương lai tiếp theo.

Trên cơ sở thực hiện theo phương pháp “cuốn chiếu” MTEF giúp rà soát các ưu tiên chiến lược hàng năm thay vì phải đợi các đánh giá giữa kỳ. Việc chuyển hướng chi tiêu có thể được định hướng bởi các kế hoạch năm năm và có thể sẽ diễn ra trong thời gian đàm phán về ngân sách năm. MTEF có thể cung cấp thông tin giúp những người có thẩm quyền đưa ra ưu tiên chi tiêu ở mức tổng thể trước thời gian chuẩn bị ngân sách năm.

Cán bộ tại các bộ, các sở thường gặp khó khăn khi phải tham mưu về ưu tiên vì thực ra nhiều quyết định có liên quan đến chi tiêu đã được đưa ra trước đó ở cấp cao hơn, nên họ cảm thấy khó có thể nhận xét gì. Về mặt này MTEF còn yếu về phân tích xu hướng và vấn đề cũng như đề xuất về ưu tiên chi tiêu. Hiện nay còn thiếu sự gắn kết giữa việc ra quyết định về nguồn lực trong khuôn khổ tài khóa với khả năng nguồn lực sẵn có nói chung. Dường như, các cam kết chi tiêu ở quy mô lớn thường phát sinh từ nhiều hướng khác nhau thay vì có một quy trình quyết định xem nên đưa ra những cam kết gì, ngân sách năm chỉ là một quy trình tập hợp lại thông tin về những cam kết đã được đưa ra và cố gắng xem có đủ vốn cho những cam kết đó không.

(iv) Lập ngân sách kép cho chi thường xuyên và chi đầu tư:

Việc lập kế hoạch ngân sách chi đầu tư và thường xuyên được thực hiện tách biệt như hiện nay, dẫn đến yếu kém trong xác định ưu tiên và bất cân đối trong cơ cấu chi tiêu tại một số ngành, đặc biệt gây thiếu vốn cho duy tu bảo dưỡng.

 

 

Nguyễn Thị Hạnh – Khoa QTKD