Gần đây, mô hình PPP hay hợp tác công - tư thường được nhắc đến như là một cách thức mới và hiệu quả giúp giải quyết vấn đề quá tải cơ sở hạ tầng (CSHT) - một trong những nút thắt cơ bản của nền kinh tế Việt Nam. PPP sẽ ngày càng phổ biến và đa dạng về loại hình trong cả ngắn hạn và trung hạn nên PPP phải trở thành một cơ chế bền vững hơn cho việc cung cấp dịch vụ công thông qua việc xem xét sự tương xứng về giá trị tạo ra với chi phí đầu tư, vận hành trong suốt vòng đời của dự án

PPP là viết tắt của cụm từ tiếng Anh Public - Private - Partnership và dịch sang tiếng Việt là hợp tác công – tư.

Có nhiều cách hiểu khác nhau về mô hình hợp tác công - tư, nhưng cách phổ biến nhất là nhà nước và các nhà đầu tư tư nhân cùng ký một hợp đồng để phân chia lợi ích, rủi ro cũng như trách nhiệm của mỗi bên trong việc xây dựng một CSHT hay cung cấp một dịch vụ công nào đó.

Trên thực tế, mô hình này đã xuất hiện ở Pháp và Anh từ thế kỷ 18 và 19, còn ở Việt Nam thì từ đầu thập niên 1990

Giữa hai thái cực nhà nước hay tư nhân đứng ra làm toàn bộ, các hình thức còn lại, dù ít hay nhiều đều có sự tham gia của cả hai khu vực. Có 5 hình thức hợp tác công - tư phổ biến trên thế giới:

Thứ nhất, nhượng quyền khai thác (Franchise) là hình thức mà theo đó cơ sở hạ tầng được nhà nước xây dựng và sở hữu nhưng giao (thường là thông qua đấu giá) cho tư nhân vận hành và khai thác.

Thứ hai, hơi khác với nhượng quyền khai thác, ở mô hình thiết kế - xây dựng - tài trợ - vận hành (Design- Build - Finance - Operate hay DBFO), khu vực tư nhân sẽ đứng ra xây dựng, tài trợ và vận hành công trình nhưng nó vẫn thuộc sở hữu nhà nước.

Thứ ba, xây dựng - vận hành - chuyển giao (Build - Operate - Transfer hay BOT) là mô hình mà ở đó công ty thực hiện dự án sẽ đứng ra xây dựng và vận hành công trình trong một thời gian nhất định sau đó chuyển giao toàn bộ cho nhà nước. Mô hình này khá phổ biến ở Việt Nam.

 Thứ tư, khác biệt một chút với mô hình BOT, trong mô hình xây dựng - chuyển giao - vận hành (BTO), quyền sở hữu CSHT được chuyển giao ngay cho nhà nước sau khi xây dựng xong, nhưng công ty thực hiện dự án vẫn giữ quyền khai thác công trình.

Cuối cùng là phương thức xây dựng - sở hữu - vận hành (Build - Own - Operate hay BOO). Ở mô hình này, công ty thực hiện dự án sẽ đứng ra xây dựng công trình, sở hữu và vận hành nó. Mô hình BOO rất phổ biến đối với các nhà máy điện cả ở Việt Nam và trên thế giới.

Các công ty dự án đa phần thuộc sở hữu tư nhân, nhưng trong một số trường hợp chúng được thành lập theo mô hình liên doanh với nhà nước. Ngoài ra, có một mô hình đặc biệt là hợp tác công - công (public - public partnership). Theo mô hình này, đối tượng đứng ra thành lập công ty dự án là các doanh nghiệp hay cơ quan nhà nước.

Tại sao sử dụng PPP?

-  Để mở rộng việc cung cấp dịch vụ công

-  Tăng cường nguồn lực đầu tư trong khi ngân sách của chính phủ còn hạn chế

-  Giúp chính phủ tránh được những khoản nợ, giữ mức nợ chính phủ trong giới hạn an toàn; không làm tăng thâm hụt ngân sách.

-  Tăng hiệu quả kinh tế. Vì mục tiêu lợi nhuận nên các nhà đầu tư tư nhân phải tìm cách để dự án được vận hành hiệu quả hơn. Thêm vào đó, với việc tham gia của khu vực tư nhân, sự sáng tạo, trách nhiệm giải trình cũng như sự minh bạch có khả năng sẽ được cải thiện

-  Xã hội và nhà nước hỗ trợ khu vực tư nhân (trong và ngoài nước) thể hiện vai trò tích cực của trong tăng trưởng kinh tế.

-  Tìm phương thức quản lý và đầu tư mới

Tuy nhiên, nhược điểm lớn nhất của mô hình PPP là chi phí lớn hơn do các nhà đầu tư tư nhân yêu cầu một suất sinh lợi cao hơn. Để tiến hành PPP, nhà nước phải bỏ ra chi phí (các khoản hỗ trợ, kích thích đối tác tư nhân, mất nguồn thu phí trong trường hơp đối tác tư nhân được thu phí, …). Xét trong ngắn hạn, nhà nước không phải chi ngân sách nhưng vẫn có nguồn vốn để đầu tư. Tuy nhiên, về dài hạn, tổng chi phí giữa việc nhà nước tự đầu tư so với việc thực hiện PPP có thể là tương đương hoặc lớn hơn (trừ trường hợp đối tác tư nhân xây dựng, thực hiện dự án, cung cấp dịch vụ có hiệu quả hơn so với nhà nước).

Hơn thế, mâu thuẫn giữa lợi ích chung và lợi ích cá nhân cũng là một vấn đề. Các dự án PPP thường có tổng mức đầu tư rất lớn, đối tác tư nhân có thể phải đi vay để đầu tư. Vì vậy, cần phải xem xét liệu những lợi ích của PPP có lớn hơn chi phí phải trả từ việc khu vực tư nhân đi vay với lãi suất cao hơn chính phủ đi vay hay không?.

Đặc điểm của PPP?

- Đảm bảo nghĩa vụ và quyền lợi hài hòa giữa các bên

- Sự tham gia của nhà nước

- Cơ chế tài chính của dự án PPP (khả thi về mặt tài chính, không làm tăng nợ công)

- Không phải là tư nhân hóa, nhà nước vẫn nắm quyền sở hữu, quản lý. Khi kết thúc dự án, nhà nước sẽ sở hữu công trình hoặc dịch vụ được tạo ra

PPP ở Việt Nam?

a/ Các lĩnh vực có thể thực hiện PPP

-         Đường bộ, cầu đường bộ, hầm đường bộ, bến phà đường bộ

-          Đường sắt, cầu đường sắt, hầm đường sắt.

-         Giao thông đô thị.

-         Cảng hàng không, cảng biển, cảng sông.

-         Hệ thống cung cấp nước sạch.

-         Nhà máy điện.

-         Y tế (bệnh viện).

-         Môi trường (nhà máy xử lý chất thải).

-         Các Dự án phát triển kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công khác theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ

Với mô tả ở trên, mô hình PPP trên thực tế đã có mặt ở Việt Nam từ đầu thập niên 1990. Ví dụ, dự án đô thị mới Phú Mỹ Hưng được thực hiện theo cách kết hợp giữa BOT và đổi đất lấy hạ tầng. Đây có thể xem là dự án theo mô hình hợp tác công - tư cũng như đổi đất lấy hạ tầng thành công nhất Việt Nam. Nếu so sánh với nhiều khu đất cũng như tài nguyên khác được giao cho các nhà đầu tư tư nhân mà Nhà nước gần như không thu được gì, thì ở dự án này, Nhà nước đã thu được: khoảng 60% lợi ích tài chính từ dự án, một con đường hiện đại và một mô hình đô thị kiểu mẫu.

Ngoài ra, có thể kể đến nhiều dự án hợp tác công - tư khác đã và đang được triển khai từ thập niên 1990 đến nay như: BOT cầu Cỏ May, BOT cầu Phú Mỹ, điện Phú Mỹ, và rất nhiều nhà máy điện nhỏ và vừa khác đang được thực hiện theo phương thức BOO.

b/ Hạn chế:

Chưa thấy công - tư, chỉ thấy công - công

Về thực tế triển khai thí điểm dự án PPP theo Quyết định 71, hiện nay tình trạng ôm dự án rất phổ biến, chỉ định thầu là chủ yếu. Hầu hết các doanh nghiệp, Tập đoàn, Tổng công ty, công ty nhà nước đều hoạt động chủ yếu bằng vốn vay và vốn chiếm dụng. Trong khi, các doanh nghiệp này chính là nòng cốt của nền kinh tế và nhiều công ty đang là nhà đầu tư của những dự án lớn.

Điều này cũng cho thấy, nhà đầu tư Việt Nam không có vốn, hoạt động nhờ vốn ngân hàng, mà chủ yếu là ngân hàng thương mại nhà nước, rồi sau đó xin trái phiếu Chính phủ là đủ vốn để tham gia các dự án đầu tư. “Như vậy, xét cho cùng hợp tác công - tư thực chất là công – công. Chính vì vậy, khi có lợi thì nhà đầu tư nhảy vào, nhưng khi thua lỗ lại mang trả Nhà nước.

Hạn chế về khung pháp lý của PPP

Khảo sát của Trung tâm Thông tin và Dự báo KT - XH Quốc gia cho thấy, các nhà tư vấn nước ngoài đánh giá môi trường thể chế về PPP ở Việt Nam chưa cao, vẫn còn những hạn chế. Ví như, cụm từ “thí điểm” tạo cảm giác bất an và không chắc chắn đối với các nhà đầu tư.

Quyết định 71/2010/QĐ-TTg về ban hành Quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức đối tác công - tư cũng không nêu được định nghĩa rõ ràng về PPP. Những lĩnh vực của PPP rất hạn hẹp, mặc dù các điều khoản cho phép Chính phủ có thể bổ sung, nhưng cơ chế kém minh bạch và rắc rối này được đánh giá là cách thức không tích cực. Quy định về mức tham gia tối đa của vốn nhà nước là 30% sẽ loại bỏ tới 80% các dự án PPP, trong khi không có quy định rõ phần đóng góp của Nhà nước cụ thể bao gồm những nội dung nào.

Bên cạnh đó, theo các nhà tư vấn, việc Quyết định 71 không khuyến khích hình thức nhà đầu tư tự đề xuất dự án PPP là không phù hợp với thông lệ quốc tế, cũng như không hoàn toàn phù hợp với điều kiện hiện nay của nước ta. Quy trình phê duyệt dự án PPP còn phức tạp và thẩm quyền cuối cùng của mọi dự án PPP đều thuộc Thủ tướng Chính phủ, kể cả các dự án nhỏ. Tư vấn quốc tế đánh giá đặc điểm này là không tích cực. Chúng ta cũng chưa có một khung pháp lý đồng nhất cho những dự án theo hình thức PPP. Nghị định 108/2009/NĐ-CP dành cho các dự án BOT và Quyết định 71 dành cho các dự án PPP có những nội dung không đồng nhất và cũng không kết nối với nhau.

Nghiên cứu của Trung tâm Thông tin và Dự báo Quốc gia cũng chỉ ra rằng, năng lực thực hiện của các cơ quan nhà nước còn hạn chế, đặc biệt là ở cấp địa phương. Cho đến nay, quá khứ và hồ sơ thực hiện dự án theo hình thức PPP đúng nghĩa hầu như không có, là điều nhà đầu tư quan ngại và không phản ứng tích cực.

c/ Khắc phục hạn chế

Để khắc phục hạn chế trên cần phải có một khung khổ pháp lý có hiệu lực cao hơn (nghị định/luật) về PPP, bằng cách hợp nhất Nghị định số 108/2009/NĐ-CP và Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg thành Nghị định về đầu tư theo hình thức PPP. 

Việc xây dựng khung pháp lý phải giải quyết được các vấn đề: hai bên tham gia đến đâu? Trách nhiệm đến đâu? Quyền lợi đến đâu?. Tức, để bảo đảm tính chất công, Nhà nước có thể can thiệp bất cứ lúc nào khi có thương hại đến lợi ích của cộng đồng. Vì vậy, không nên quy định mức tỷ lệ cứng, nhưng phải quy định rõ những quyền và trách nhiệm của hai bên. Để không còn “công – công”, thì bản thân dự án phải làm rõ được sinh lời ở đâu và bao nhiêu thì mới hấp dẫn nhà đầu tư.

Tóm lại,PPP hay hợp tác công - tư không phải là mô hình mới ở Việt Nam. Mô hình này có thể góp phần vào việc xây dựng các CSHT hay cung cấp dịch vụ công cộng, nhưng không nên kỳ vọng nó sẽ là chiếc đũa thần để giải quyết nút thắt CSHT ở Việt Nam. Thực ra, một trong những nguyên nhân gây ra thiếu hụt và quá tải CSHT ở Việt Nam là do không ít công trình đã được xây dựng hoặc là không hiệu quả (rất ít người sử dụng), hoặc là quá đắt, hoặc là cả hai

Để giải quyết nút thắt CSHT, việc cần làm hơn cả là lựa chọn đúng dự án cần thiết và loại trừ những chi phí phi lý. Để làm được điều này, một quy trình thẩm định dự án khoa học dựa trên những tiêu chí rõ ràng cộng với các thủ tục đấu thầu công khai và minh bạch là việc cần làm ngay.

ThS. Hoàng Thị Xinh